陈雯:推动长三角高质量一体化发展面临的新挑战与建议路径

  原标题:陈雯:推动长三角高质量一体化发展面临的新挑战与建议路径

  充分发挥上海龙头带动作用,做大做强上海大都市圈,率先推进上海和苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等近沪城市的同城化。

  长三角一体化发展国家战略实施三年多来,立足于长三角一体化发展新阶段,针对当前存在的主要问题,按照更高质量一体化发展的新要求新使命,笔者试着从空间部署、重点领域等方面提出相关对策路径建议。

  新挑战

  1.缩小与世界级城市群发展差距、提升发展质态的难度还很大。

  长三角虽然是我国经济最发达地区,人均GDP按2020年全年平均汇率折算约为1.6万美元,但在六大世界级城市群中依然排最低。长三角每平方公里产出接近1000万美元,不足日本太平洋沿岸城市群的1/10,也远低于英国中南部城市群和美国大西洋沿岸城市群。研发经费比重从2018年的2.8%提升到2020年的3.0%,但科技创新能力不强,卡脖子技术依然存在,系统性和基础性创新成果不显著,科技成果转化率仅10%,而发达国家达到40%。

  2.地区间产业专业化协同分工水平依然不高,分工特色不明晰。

  区域优势产业重合度较高的状况没有根本改变,依靠招商引资发展产业,各地市很难拥有独特的产业结构。而且在各地发布的“十四五”规划纲要中,各地级市主打新材料、新能源、集成电路、生物医药、科技服务等,各县主打人工智能、生物医药、新材料、新能源汽车、高端装备、文化旅游等,各地发展的重点相似度非常高。同质化布局可能导致低水平重复和产能过剩,无法形成整体的产业竞争力和效率。

  3.重要资源和重要政策的大城市极化趋势短期内很难扭转。

  电子信息、生物医药、航空航天、节能环保等布局高度依赖技术、人才等创新要素,主要集中在科教资源丰富、科研能力雄厚、产业基础扎实的长三角核心区和中心城市,中小城市发展存在更大困难。开放与合作的一体化特殊政策几乎都集中在上海,一体化共享效应还未充分体现,上海虹吸效应大于扩散效应。2020年上海人均一般公共预算支出约3.4万元,接近南京和杭州的2倍,大约是苏北、皖北城市平均水平的5倍。过去10年,30%的新增执业医师、超过一半的三甲医院集中在沪宁杭合。2009年到2020年,长三角常住人口增长近1600万,其中55%在沪宁杭合,95%在中心区27个城市。高端科技资源呈现向核心大城市集中、生产厂商向边缘中小城市转移态势。

  4.区域合作与协同发展进入利益深水区,改革之路更为艰难、漫长。

  交通、旅游、产业等利益共享的合作推进相对容易,但是对于水资源共享和上下游环境联防联治等合作推进难度则较大。尽管各省市都出台了生态补偿的相关文件,但以政府主导、双边协商的跨区域省际横向生态补偿机制尚不健全,现实中协商沟通依然不够顺畅。第三方沟通协商平台和运作手段单一,缺乏生态产品购买、水权排污权交易、生态保护和环境治理联合投入等市场化方式。跨界园区和创新飞地发展参差不齐,不顾互惠互利原则强制推动合作的状况仍时有发生,成本分担、收益共享合作机制没有完全建立起来。

  5.不打破行政区划的毗邻区域合作实施机制仍需深入探索。

  跨区域合作平台构建与地方行政矛盾不易协调。从地方角度来看,地方在本辖区内的发展自由裁量权在一定程度受到执委会制度规定的约束,发展质量标准有了硬性规定甚至更高要求,往往需要付出较大的制度交易成本和经济转型成本。一些原有的制度设计在实际操作中难以执行,如规定土地指标统筹使用,但省市区多级属地政府根本不愿意把有限指标拿出来共享。

  建议路径

  (一)优化空间部署的路径

  1.以同城化推进区域一体化。

  充分发挥上海龙头带动作用,做大做强上海大都市圈,率先推进上海和苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等近沪城市的同城化。加快提升中心城市都市圈同城化水平,推动南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈等从规划编制向深入实施转变,提高中心城市发展能级,强化对周边城市辐射带动作用。同时,积极推动跨江城市同城化,优先在苏南与苏中地区加快同城规划编制,促进公共服务、城市建设、产业发展的跨江协同融合。

  2.推进多种形式的省际毗邻地区协同发展。

  高水平建设生态绿色一体化发展示范区,优化示范区管理机构协调机制。同时,也需要推动多种形式的省际毗邻地区,探索多元化的合作制度,为区域协调发展作更多贡献。加快苏皖合作区建设,推动双边合作向“一地六县”多边合作转变,深化多方共同运作方式和机制。加快沪浙合作发展区建设,依托正在建设的沪苏湖高铁和即将开工的通苏嘉甬,推动杭州湾两岸合作。推动新安江-千岛湖生态补偿试验区建设,深化上下游跨省联动合作机制,探索多元化生态补偿方式,培育上游内生发展动力,形成先行先试示范经验。

  3.补齐欠发达地区发展短板。

  学习借鉴浙江“山海协作”工程经验,加快建立长三角核心地区与苏北、浙西南、皖北等相对欠发达地区合作机制,深化苏南苏北结对帮扶、沪苏浙与皖北结对帮扶工作机制。推进皖江城市带承接产业转移示范区、皖北承接产业转移集聚区建设,加快苏北地区“四化同步”改革,深化“山海协作”工程实施,加大皖西、浙南革命老区发展支持力度,全面推动欠发达地区跨越式发展。

  (二)聚焦重点领域协同发力的路径

  1.加快构建协同创新产业体系。

  强化科技战略力量,发挥上海张江和安徽合肥综合性国家科学中心作用,加快构建世界一流的重大科技基础设施集群,完善“揭榜挂帅”科技项目管理方式,推进科技创新资源和平台共建共享,开展关键核心技术集成攻关、联合攻关,建设长三角科技创新共同体。推动创新链产业链融合分工,全面推行产业链供应链“链长制”,强化产业管理部门与链主企业或科研机构合作,组建面向市场的区域产业链促进机构,加快形成区域供应链的内循环。

  2.共同建设绿色美丽长三角。

  推进重要生态屏障和生态廊道共同保护,加强长江大保护,加强皖西大别山、皖南-浙西南生态屏障和淮河-洪泽湖生态廊道等保护。推进环境协同治理,加强环太湖、环巢湖、洪泽湖地区生态建设和环境综合整治,探索长三角区域固体废物和危险废物联防联治机制,太湖流域水资源共保共享机制,加强节能减排降碳区域政策协同。建立健全生态产品价值实现机制,制定分地区分类型的生态管控及服务功能提升政策,加快打通生态优势转化为经济优势路径。

  3.加快基本公共服务均等化。

  探索设立一体化发展基金和差别化的财政支持政策,对大城市要保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。对中小城市要加大财政转移支付力度和基金投入,增加公共服务及人员供给,提升中小城市教师和医生的执业水平,加快弥补教师和医生数量不足的短板,推进社会保险异地办理,推进三省一市门诊双向直接结算。加快基础设施互通互联,加快打通沿海、沿江、环太湖和省际通道,在同城化地区率先实践公共交通合作,完善新一代信息基础设施互联互通。

  4.完善多元主体协同体制机制。

  深刻转变政府职能,优化政府职能体系。正确处理好政府与市场的关系,明晰自身和一体化的任务领域,营造公平竞争开放的市场环境,系统清理各类显性和隐形壁垒,不搞地方保护政策。创新区域合作组织架构,保障合作健康持续。以市场为导向,以资本为纽带,采用企业化运作方式,加快建立负责跨行政区合作项目建设、运营、管理专项功能的区域性公共机构。探索组建以政府为主导、专业力量为支撑的专家委员会,加强跨行政区合作重大问题的统筹研究谋划。鼓励各类行业组织、商会、产学研联盟、企业家联盟、智库等机构参与推动一体化发展,搭建多种形式对话交流平台,多领域开展咨询献策与区域合作。

  (陈雯系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、苏科创新战略研究院理事长、长三角一体化发展决策咨询专家,孙伟系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员,袁丰系中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员。本文部分内容节选自陈雯等发表于《自然资源学报》2022年第6期“长三角一体化高质量发展:内涵、现状及对策”一文)

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责任编辑:王蒙